2012年9月6日国土资源部发布《关于规范土地登记的意见》，对储备土地的登记作出了规定，将“其他(政府储备)”确定为一种土地使用权类型。然而，这种规定是否合理，值得研究。下文首先对《土地储备管理办法》、《关于规范土地登记的意见》等有关储备土地登记做一简要评析，然后分析储备土地登记的原因，并结合储备土地机构的法律地位，研究储备土地登记的合理性。
(一)现行法的规定
关于储备土地的登记，国土资源部于2007年发布的《土地储备管理办法》没有明确规定，而只是指出，市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书(第17条第1句)。但是该“土地证书”属于何种性质的证书？该证书的核发应遵守怎样的程序？该证书的内容应怎样填写？等等，不得而知。结合《土地储备管理办法》第17条第2句“供应已发证储备土地前，应收回土地证书，设立土地抵押权的，要先行依法解除”，以及第25条第1款“土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证”的规定，可以从体系解释的角度得出，第17条第1句办理登记手续后核发的“土地证书”是“土地使用权证书”。再结合《土地储备管理办法》第25条第2款关于“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”的规定，可再进一步解释为是一种类似于通过行政划拨方式取得的土地使用权(建设用地使用权)证书。无论如何，《土地储备管理办法》关于储备土地登记的规定过于原则，不具有可操作性。在此之前，国土资源部2006年5月30日发布的《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》(国土资电发［2006］17号)指出，加强土地使用权抵押登记管理，防范金融风险。
各地市为了规范储备土地登记，纷纷出台了关于储备土地使用权登记的办法或规定，对储备土地登记的范围、管理部门、申请储备土地登记需要提交的材料、土地证书的内容做了规定。此外，有的甚至比照《土地登记办法》，分别规定了储备土地初始登记、变更登记、抵押登记、注销登记的程序、要求等。注119因为土地证书的内容较一般的土地登记更有特殊性，下面对各地关于储备土地使用权登记证书的内容予以详细介绍，为后文研究储备土地登记的合理性做铺垫。
《北京市国土资源局政府储备土地办理土地使用权登记暂行办法》(京国土法［2007］673号)规定，土地使用权人填写为“北京市土地整理储备中心”或“北京市土地整理储备中心××分中心”，使用权类型填写为“政府储备”，土地用途填写为“储备用地”，土地使用期限统一填写为“二年”，土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”(第6条)。《土地储备管理办法》颁布实施后，为了与该办法的精神相一致，北京市国土资源局地籍管理司发布了《关于政府储备土地办理土地登记有关问题的通知》，规定储备土地办理国有土地使用权登记，其土地使用期限不填写。2008年12月25日厦门市国土资源与房产管理局发布《关于政府储备土地办理土地登记及有关问题的处理意见》(厦国土房［2008］516号)，规定办理政府储备土地登记时，土地房屋权证按下列规范填写：权利人填写政府储备土地实施单位名称；使用权类型填写“政府储备”；土地用途填写“储备用地”；土地使用期限不填写；地上建筑物、构筑物经批准保留使用的，按原登记或原批准状况填写。备注事项栏注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作他用”(第6条)。
2009年8月15日海南省人民政府办公厅发布的《海南省储备土地登记发证管理办法》(琼府办［2009］160号)规定，县级以上人民政府以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，以及省级土地储备机构与集体土地所有者签订补偿协议而纳入省级储备的土地，按本办法办理储备土地登记发证(第2条)。通过征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，经土地储备机构申请，市、县人民政府依法批准后，向土地储备机构颁发由国土资源部统一监制的《国有土地使用证》，并按以下规定填写：土地使用权人一栏，填写省或市、县土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写政府储备；地类(用途)一栏，按照土地利用总体规划及城市利用总体规划划定的用途填写；取得价格和终止日期栏，不填；记事栏，填写储备土地未经依法批准不得抵押、转让；其余栏，参照《国有土地使用证》的填写方式填写(第4条)。
2010年6月3日昆明市人民政府印发的《昆明市储备土地登记管理办法(试行)》规定，本市行政区域内县级以上人民政府以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，按照本办法申请办理土地登记(第2条)。通过征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，经土地储备机构申请，人民政府依法批准，国土资源部门依法办理注册登记后，向土地储备机构颁发土地证书。以储备土地为对象的土地证书不再另行印制，使用国土资源部统一监制的《国有土地使用证》，并按以下规定填写：土地使用权人一栏，填写各级土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写政府储备；地类(用途)一栏，填写储备用地或国有建设用地；终止日期填写为5年；土地面积以勘测定界面积为准；记事栏填写：(1)该土地为政府储备土地，未经依法批准不得抵押；(2)未经依法供地程序，不得办理出让手续；证书附图可使用宗地图或勘测定界图；其余未明确内容暂不填写(第4条)。
2010年7月6日宁波市人民政府发布的《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》指出，土地登记实行属地登记原则，市城市土地储备中心应当依照本规定向储备土地所在地的土地登记部门申请土地登记(第4条)。办理储备土地的国有土地使用权登记，按下列规范执行：土地使用权人填写为“宁波市城市土地储备中心”；使用权类型填写为“政府储备”；土地用途填写为“储备用地”或“专项储备用地”；土地使用权终止日期不填写。土地证书记事栏里注明“该宗土地为政府储备土地，本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”(第6条)。经登记的储备土地申请办理抵押登记，抵押程序参照国有划拨土地使用权抵押程序执行(第7条)。已登记发证的储备土地经市政府批准拟供地的，市土地储备中心应持原土地权利证书申请注销登记；设有土地抵押权的，应先行依法解除，并依法办理土地抵押权注销登记(第8条)。
2012年5月4日南宁市人民政府办公厅发布的《政府储备土地登记管理暂行规定》(南府办［2012］145 号)规定，本市市区范围内以征收、收购、收回、置换等方式依法纳入政府储备的土地，应当按照本规定申请办理土地登记(第2条)。市国土资源管理部门应当依照本规定对拟登记的政府储备土地进行审核，符合登记条件的，应当颁发《国有土地使用证》，《国有土地使用证》按下列规范填写：土地使用权人一栏，填写申请登记的土地储备机构名称；使用权类型一栏，填写“政府储备”；地类(用途)一栏，填写“储备用地”；终止日期不填写；记事栏填写：(1)该宗土地为政府储备土地，未经依法批准不得抵押；(2)未经依法供地程序，不得办理出让、转让手续；证书附图使用宗地图；其余未明确内容，证书记事栏暂不填写(第7条)。
由以上规定可知，储备土地登记证书中，土地使用权人都是“土地储备机构”；使用权类型都是“政府储备”；但在土地用途上有所不同，有的规定是“储备用地”，有的则规定“按照土地利用总体规划及城市利用总体规划划定的用途填写”；此外，有的规定备注栏应注明“本证书仅限于办理土地抵押登记，不作他用”，如北京、厦门、宁波等。
为提高土地登记公信力，保障土地交易安全，维护社会和谐稳定，进一步加强土地登记规范化建设，2012年9月6日国土资源部下发《关于规范土地登记的意见》(国土资发［2012］134号)，对储备土地的登记申请人、应提交的材料以及土地使用权证书的内容做了规定。申请储备土地登记的机构应为市(县)人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源主管部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。除法律另有规定外，其他单位申请储备土地登记的，不予受理。土地储备机构申请登记土地的，应当提交土地登记申请书、申请人身份证明资料、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、政府批准的储备计划、批准纳入储备的文件、相关土地利用总体规划和城市总体规划等材料。经市(县)人民政府批准，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，可办理登记，核发国有土地使用证。储备土地登记的使用权类型统一确定为“其他(政府储备)”，登记的用途应依据土地利用总体规划确定，能够细化到《土地利用现状分类》二级类的，应当按《土地利用现状分类》二级类填写；未确定规划用途的，不予登记。
根据该意见的规定，储备土地登记时，核发的证书为《国有土地使用证》；使用权类型为“其他(政府储备)”，这也是各地普遍的做法；土地用途则依据土地利用总体规划确定。
(二)简评
第一，各地有关土地储备登记的规定以及国土资源部的意见都规定储备土地使用权类型为“其他(政府储备)”，问题是地方政府规章或规范性文件是否有权规定“土地使用权的类型”，将“其他(政府储备)作为与出让、划拨并列的方式”是否有足够的依据与说服力。即使承认“其他(政府储备)”这一土地使用权类型，它应适用的具体规则也尚不明确，如土地使用权的取得是否需要支付出让金，是否可以转让、出租、抵押等。因此，将“政府储备”作为独立的土地使用权类型是否必要与合理，有待进一步考证。
第二，土地储备机构的主要职能就是开发整理储备的土地，当土地储备机构被登记为土地使用权人的情况下，土地用途应登记为“储备土地”还是“规划的用途”，各地有不同的规定。国土资源部《关于规范土地登记的意见》规定土地用途登记为“规划的用途”，而非“储备土地”。实际上，登记为“规划的用途”加大了土地储备机构直接转让土地的风险，而登记为“储备土地”则又涉及储备土地登记的合理性问题。
如上文所述，储备土地的登记存在一些问题，在既有的法律框架内遭遇到一些困境，实际上，之所以规定储备土地的登记，赋予土地储备机构对储备土地的使用权，主要是为了解决土地储备机构以所储备土地作抵押向银行办理抵押贷款问题。主要理由为：
第一，土地开发整理阶段是土地储备制度最为重要的组成部分，也是土地储备机构发挥作用最大的阶段。土地的开发整理需要大量资金，良好的土地储备融资制度是良好的土地储备制度的前提，没有稳定、有效并且安全的融资制度，土地储备制度就如无本之木，无源之水，不但无法发挥其作用，而且该制度的建立也无以为据。注120《土地储备管理办法》第16条规定：“对纳入储备的土地，经市、县人民政府国土资源管理部门批准，土地储备机构有权对储备土地进行前期开发、保护、管理、临时利用及为储备土地、实施前期开发进行融资等活动。”该条后段的规定赋予了土地储备机构融资的权利。目前，实践中存在的融资途径主要有财政拨款、银行贷款、储备土地的收益(包括出让收益和临时利用收益)，有的地方在借鉴国外经验的基础上，努力探索新的融资渠道，如北京、武汉等地开展的资金信托计划，重庆等市发行土地债券等。但从总体上看，财政拨款和储备土地的收益属于政府自己投资，银行贷款、信托计划和土地债券才属于真正意义上的融资方式，而且实践中银行贷款是主要的融资方式。注121
第二，中国人民银行于2003年发布的《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》(银发［2003］121号)明确规定，各商业银行应规范对政府土地储备机构贷款的管理，在《土地储备机构贷款管理办法》颁布前，审慎发放此类贷款。对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70％，贷款期限最长不得超过2年。《土地储备管理办法》第25条第1款第1句也规定，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用权证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第7条第1款第1句规定，土地储备贷款采取抵押方式的，应当有合法的土地使用证，贷款抵押率最高不得超过抵押物评估价值的70%，贷款期限原则上不得超过2年。根据这些规定，土地储备机构向银行申请的贷款为担保贷款，并且抵押是最主要也是最经常使用的担保方式。理由在于：土地储备贷款采取保证方式发放的，保证人应当符合《中华人民共和国担保法》规定的条件。银行不得接受国家机关作为贷款保证人，不得接受各类财政性资金为贷款提供的担保(《中国人民银行土地储备贷款管理办法》第7条第2、3款)。因此，很难找到为土地储备机构的贷款提供保证的保证人。
第三，为了取得银行的贷款，土地储备机构必须将所储土地使用权抵押给银行，但是按照《民法通则》、《物权法》、《城市房地产管理法》等现行法规定的物权设立方式及其原因，土地储备机构并非天然地在所储土地上拥有土地使用权(建设用地使用权)，若取得此类土地使用权(建设用地使用权)，或是基于国土资源管理部门的行政划拨，或是源于国土资源管理部门借助于招标、投标、拍卖、挂牌或协议的方式出让。可是，从现行法的规定和实际操作的情形观察，并未发现土地储备机构通过上述任何方式自国土资源管理部门取得土地使用权(建设用地使用权)。因此，《土地储备管理办法》规定对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书。《关于规范土地登记的意见》进一步明确只有土地储备机构才可以申请储备土地的登记，取得储备土地的使用权，其使用权类型为“其他(政府储备)”。
可以说，规定储备土地的登记是为了满足抵押贷款的要求，进一步而言是为了土地储备机构融资的需要。有的地方关于储备土地登记的办法更是明确规定，只有纳入政府储备的土地需要办理抵押贷款的，才需要申请办理国有土地使用权登记。如《北京市国土资源局政府储备土地办理土地使用权登记暂行办法》(京国土法［2007］673号)第2条规定，市土地整理储备中心、各区县土地整理储备分中心(以下简称土地储备机构)以收购、收回、征收、置换等方式纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，可以按本办法的规定申请办理国有土地使用权登记。《关于政府储备土地办理土地登记有关问题的通知》(京国土籍［2009］339号)进一步指出，市土地整理储备中心需要以储备土地办理抵押贷款进行国有土地使用权土地登记的，由市土地权属登记事务中心具体办理，并报市政府批准后核发《国有土地使用证》；区、县土地整理储备分中心需要以储备土地办理抵押贷款进行国有土地使用权登记的，由所在区县国土分局办理并报区县人民政府批准后核发《国有土地使用证》。厦门市国土资源与房产管理局发布的《关于政府储备土地办理土地登记及有关问题的处理意见》(厦国土房［2008］516号)也规定，政府储备土地实施单位以收购、收回、征收、置换等方式纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，按本意见的规定申请办理土地登记(第2条)。宁波市人民政府发布的《宁波市储备土地办理土地使用权登记暂行规定》亦指出，纳入政府储备的土地并需要办理抵押贷款的，应按本规定申请办理国有土地使用权登记(第2条)。也正是因为这些地方的登记办法作出了规定，土地储备登记证书的备注中要注明“本证书仅限于办理土地抵押登记，不作它用”。
权威部门对《土地储备管理办法》的解读中也指出，对储备土地进行开发和临时利用是土地储备机构的职责。但具体的开发利用要经国土资源部门批准，在批准文件中明确土地储备机构对储备土地拥有的权利，其中，批准同意以储备土地为抵押物融资的，才构成核发土地证书的必要条件。也就是说，对储备土地，并不都需要核发土地证书，只时在有融资需求并且经过批准后才能核发，而且，土地储备机构取得土地证书后，也不拥有自行转让的权利。注122
为了满足抵押贷款的要求，《关于规范土地登记的意见》明确规定并细化了储备土地的登记，但这种独立于出让和划拨之外的土地使用权类型是否有充分的存在理由，是否可以与现有的规范制度很好地衔接等等，则是需要进一步研究的问题。
(一)土地储备机构是否可以作为储备土地使用权人？
按照《民法通则》、《物权法》、《城市房地产管理法》等现行法设计的物权设立及其原因、物权体系及其原理，土地所有权与土地使用权(建设用地使用权)的分立，非土地所有权人利用土地而获得相应的利益需要在法律上具有正当根据。该正当根据最好是物权(如建设用地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权)，也可以是债权(如租赁权)。非土地所有权人若不分享土地所有权人就土地所取得的利益，就没有必要就该土地拥有物权或债权。具体到土地储备制度，土地储备机构就其所储土地应否分享该土地所生利益？我们知道，土地储备机构并非最终用地者，亦非就所储土地获取商业上利益(如居间费等)之人，甚至不是以己之力将“生地”变成“熟地”的当事人。如本书第二章所述，依照《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构是有独立法人资格的事业单位，是独立的法律主体，但是从其与国土资源管理部门的关系看，其仅仅是国土资源管理部门的事务辅助人，辅助国土资源管理部门从事储备土地的取得、开发整理、储备，甚至出让等事项。既然如此，它就不应该就所储土地享有利益，也就没有必要就所储土地享有土地使用权(建设用地使用权)。规定土地储备机构可以申请储备土地的登记，享有国有土地使用权，只是为了满足向银行抵押贷款的要求。实际上，土地储备机构的法律地位与储备土地的前期开发模式密切相关，故储备土地登记也与储备土地的前期开发采何种模式有一定关系。
《土地储备管理办法》颁布实施之前，各地方的土地储备机构主要定位于两种角色：一是具有独立法人资格的事业单位，如河北、安徽、杭州、武汉等地；二是企业，如上海地产集团、厦门市土地开发总公司等。与此相应，以前者为主体，一般采取具有强制性的“政府主导模式”或“政府主导与企业运作相结合的模式”；以后者为主体，一般采取不具有强制性的“市场主导模式”，以市场化的模式运作储备土地。实践中以“政府主导”或“政企合作模式”居多。《土地储备管理办法》规定了土地储备机构应是独立的具有法人资格的事业单位，而不能是公司企业，但并没有涉及土地储备前期开发模式问题，而只是规定土地储备机构应对储备土地特别是依法征收后纳入储备的土地进行必要的前期开发，使之具备供应条件(第18条)，前期开发涉及道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设的，要按照有关规定，通过公开招标方式选择工程实施单位(第19条)。有学者认为，在市场经济条件下以经济手段调控市场是主流，在具体操作的层面上依靠行政手段与主流相悖，应以“市场主导”模式为基础来设计土地储备的操作模式，但定性为事业单位的土地储备机构似乎不便于采取市场化的运作方式。注123实际上，在将土地储备机构视为国土资源管理部门的事务辅助人的背景下，国土资源管理部门作为前期开发的主体，完全可以采取市场化的运作模式，通过招投标的方式选择具体的开发企业实施储备土地的前期开发。注124
之所以设立土地储备机构，很大程度上就是为了规避政府部门不能向银行贷款的问题。因此，根本问题在于土地储备所需要的资金是否只能通过银行贷款的方式解决。如果答案是否定的，土地储备机构的设立、储备土地的登记、土地储备机构的国有土地使用权等一系列问题就迎刃而解了，因为它们都是为了解决银行贷款的问题而逐步产生的。实际上，土地储备所需资金可以通过其他途径予以解决。
(二)“其他(土地储备)”土地使用权是否属于土地使用权的新类型？
目前这种在出让和划拨之外，新设立“其他(土地储备)”的土地使用权类型并没有自己独特的规则。结合《土地储备管理办法》第25条第2款“政府储备土地设定抵押权，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权抵押程序执行”，以及《土地储备机构贷款管理办法》(银发［2009］43号)第7条第2句“以政府储备土地设定抵押的，其价值按照市场评估价值扣除应当上缴政府的土地出让收益确定，抵押程序参照划拨土地使用权程序执行”可以发现，以“其他(土地储备)”方式取得的储备土地使用权在抵押时，仍是参照适用划拨土地使用权(建设用地使用权)的规则。实际上，储备土地使用权与行政划拨土地使用权确有类似之处：第一，土地储备机构主要是对储备土地进行前期的开发、整理，并不从事开发建设，因此，土地储备机构无须缴纳建设用地使用权出让金，无偿取得即可；第二，土地储备机构对土地的利用受到严格的限制，更接近于通过行政划拨方式取得的建设用地使用权；第三，土地储备机构取得的土地使用权在法律效力上受到诸多限制，除前期开发、保护、管理、临时利用外，不得转让。
那么，为何不将土地储备机构的储备土地使用权直接认定为划拨土地使用权，而非要另辟蹊径，设立新类型的土地使用权呢？
行政划拨的土地使用权(建设用地使用权)原则上不得抵押，但也有例外。依据《城市房地产管理法》第40条和第51条的规定，在经有批准权的人民政府审批，补缴出让金以后是可以转让、抵押的。为了简化程序，国土资源管理部门依法办理了抵押登记手续，视为经过了有审批权限的国土资源管理部门的批准，不必另行办理行政划拨土地使用权(建设用地使用权)抵押的审批手续注125，人民法院不得以划拨建设用地使用权抵押未经批准而认定抵押无效。注126在国有土地有偿使用制度普遍建立之后，以行政划拨方式设立建设用地使用权是一种例外，必须限于国家利益和公共利益所需要的范围内，其客体仅限于国有土地。注127行政划拨是县级以上人民政府根据用地者的申请而依法许可其使用国有土地的行政行为。依划拨方式产生的建设用地使用权，是一种附属于行政权力的民事权利。注128根据《土地管理法》第54条和《城市房地产管理法》第24条的规定注129，储备土地不在上述范围之内，而且，土地储备机构取得划拨的建设用地使用权是为了向银行抵押，取得前期开发整理的资金，不属于为了国家利益和社会公共利益必须利用土地的范围。如果牵强地认为储备土地属于“法律、行政法规规定的其他用地”，而《土地储备管理办法》规定了土地储备机构对土地的利用和融资，也是不合适的。因为《土地储备管理办法》是国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布的行政规章，并不属于这里的“法律、法规”。因此，从划拨建设用地使用权制度的目的和功能上看，认为土地储备机构的土地使用权是划拨取得土地使用权也是不妥当的。可能也正是因为如此，才出现了将土地使用权类型登记为“其他(土地储备)”的做法。
由此来看，土地储备机构的土地使用权不同于划拨的土地使用权，而是“其他(政府储备)”这种新的土地使用权类型，该类型土地使用权可以直接抵押，但是在抵押时仍应参照适用划拨土地使用权(建设用地使用权)的规则。接下来的问题是，土地储备机构的土地使用权是否可以转让或出租，上述《意见》和《土地储备管理办法》中都没有明确规定，依照物权法原理，应该是可以的，因为仅仅允许抵押，不允许转让和出租是说不通的。此外，土地储备机构不能偿还贷款，银行实现抵押权时，不可避免会出现储备土地使用权的转让问题。而土地储备机构土地使用权的转让和抵押必然会引发一些新的问题。
(三) 新类型的土地使用权并非尽善尽美
新类型的土地使用权并不能完美地解决土地储备机构的融资问题，反而会引发一些新的问题。
1.作为抵押物的储备土地使用权的拍卖变卖
当出现土地市场低迷或其他情形，导致土地储备机构不能偿还贷款时，银行的抵押权得以实现，即只要从拍卖的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金，银行就可以拍卖作为抵押物的土地使用权(建设用地使用权)。拍卖土地使用权自然出现土地使用权的转让，此时国土资源管理部门、国家的利益必然会受到一定程度的损害，更别提银行如何拍卖或变卖作为抵押物的储备土地的使用权(建设用地使用权)?
2.模糊了储备土地供应阶段的法律关系
赋予土地储备机构把“生地”变为“熟地”的土地使用权(建设用地使用权)，颁发土地使用权(建设用地使用权)证书，可能出现土地储备机构在土地交易中心直接把建设用地转让给实际开发建设的建设用地使用权人的情况。但这是不合理的：
第一，土地储备机构取得的土地使用权(建设用地使用权)的用途是受到严格限制的，仅限于对土地的前期开发整理，而不包括在土地上建造建筑物、构筑物等进一步的开发建设。《关于规范土地登记的意见》规定“用途应依据规划部门出具的规划用途确定”，更是加剧了土地储备机构直接转让土地使用权的可能性。
第二，土地储备机构所储土地的用途往往与真正开发建设所需要的土地用途不符，土地储备机构所储土地的存续期限短于实际用地者取得的土地使用权(建设用地使用权)的存续期限，开发整理完毕即消灭，应办理注销登记。因此，土地储备机构作为转让方，真正开发建设的土地使用权(建设用地使用权)人作为受让方，进行土地使用权(建设用地使用权)的转让，不合法律和法理。合法合理的流程应当是，土地储备机构将所储土地交回国土资源管理部门，由国土资源管理部门将土地使用权(建设用地使用权)出让给实际开发建设的土地使用权(建设用地使用权)人。土地储备机构所拥有的土地使用权(建设用地使用权)的存续期限一般较短，而不能直接转让。
第三，土地储备机构所拥有的土地使用权(建设用地使用权)是无偿取得的，依照法律规定，无偿取得的划拨的土地使用权转让时，需要补缴土地使用权出让金，以此类推，即使土地储备机构可以转让储备土地使用权，也是应补缴土地出让金的。
最为严重的是，土地储备机构土地使用权的直接转让可能将国土资源管理部门出让国有土地使用权的权力被架空，更是与国家土地所有权是国有土地使用权的大前提不符。
3.人为地割裂了土地储备制度的整个过程
依照《土地储备管理办法》的规定和土地储备制度的一般理论，土地储备制度可分为土地储备计划的制订、储备土地的取得、储备土地的开发和利用、储备土地的供应几个阶段。注130依据《土地储备管理办法》，土地储备计划制定阶段，土地储备机构根本不参与；储备土地取得阶段，土地储备机构的法律地位较为模糊，但它行使的还是国土资源部门的权力，如国有土地使用权的收回，国有土地使用权的优先购买权，以及土地的征收等；开发整理完毕的土地(“熟地”)供应阶段，土地储备机构根本不应参与，因为开发整理完毕的土地应归还国土资源管理部门，由国土资源管理部门在土地市场上出让、出租或划拨。因此，在土地储备计划的制订、储备土地的取得和土地供应阶段，土地储备机构的土地使用权(建设用地使用权)没有存在的必要。
储备土地的开发和整理阶段，是土地储备机构发挥作用的主要阶段。为土地储备机构配置一个划拨的土地使用权(建设用地使用权)也主要是为了解决这一阶段的融资和临时利用问题。《土地储备管理办法》第21条中段和后段规定：“设立抵押权的储备土地临时利用，应征得抵押权人同意。储备土地的临时利用，一般不超过两年，且不能影响土地供应。”这是以允许储备土地抵押为前提的，而通过“其他(土地储备)”的规定为土地储备机构配置土地使用权也主要是为了解决这个问题。但这种仅适用于储备土地开发和利用阶段的土地使用权(建设用地使用权)，人为地将土地储备机构在整个土地储备过程中的作用割裂开来。并且2010年以后，土地储备机构被禁止参与储备土地的前期开发活动，如此一来，土地储备机构的唯一职能就变成了向银行贷款，无论如何，这种做法是不可取的。
4.使土地储备法律关系更加复杂
在储备土地开发整理过程中，土地储备机构实际上也很少直接参与土地的开发整理，而是委托其他企业进行将“生地”变为“熟地”的具体操作。这样，假如承认土地储备机构对其所储土地拥有一个土地使用权(建设用地使用权)，则形成这样的流程：土地储备机构将所储土地的使用权(建设用地使用权)转交负责将“生地”变为“熟地”的企业，由其进行“五通一平”或“七通一平”的工作，或者土地储备机构委托某企业将“生地”变为“熟地”；该企业将该“熟地”交回土地储备机构；土地储备机构再将该“熟地”交回国土资源管理部门；国土资源管理部门将该“熟地”的使用权(建设用地使用权)出让给实际开发建设的开发商等用地者。如此等等，使本来已经很复杂的土地储备法律关系更加复杂。
综上所述，储备土地的登记是为了满足土地储备机构向银行抵押贷款的要求，《关于规范土地登记的意见》规定只有土地储备机构才可以申请储备土地登记更是表明了这一点，这也是《土地储备管理办法》规定土地储备机构为独立的事业单位的初衷，因为只有具有独立的法人资格才能开展贷款融资活动。注131为了满足《土地登记办法》(国土资源部令第40号)第15条注132有关土地登记簿记载内容的要求，《关于规范土地登记的意见》进一步规定，土地储备机构的土地使用权类型登记为“其他(政府储备)”，土地用途按照规划的用途登记。从根本上看，这更是为了应对学界对于储备土地抵押合理性的质疑。尽管如此，储备土地的登记并不能很好地解决储备土地抵押的问题，反而会引发其他一系列问题，因此，将储备土地使用权登记为新类型的土地使用权——“其他(政府储备)”土地使用权的做法并不可取。
要彻底解决储备土地登记问题，还应回到土地储备机构的抵押贷款、土地储备所需资金问题的解决上，而土地储备的资金问题与储备土地的前期开发模式密切相关。在将土地储备机构视为国土资源管理部门的事务辅助人，将国土资源管理部门作为储备土地取得、储备土地前期开发整理、开发整理完毕的“熟地”的储备、临时利用、出让的唯一主体的背景下，土地储备制度应如何展开？这将是本书以下章节重点研究的问题。
